構建可持續城市更新改造機制

 安徽省蕪湖市繁昌區平鋪鎮，工人正在對平鋪社區安置小區進行外墻粉刷。魯君元攝（中經視覺）

  我國城市發展已經進入了增量建設和存量更新并重階段，今后一個時期，城市改造更新的任務將越來越重。國家發展改革委副主任劉蘇社曾在2024年10月表示，在提前下達2025年部分“兩重”建設項目清單和中央預算內投資計劃當中，優先支持一批城市更新重點項目。由此可見，涉及國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設的“兩重”建設中，城市更新是重要內容。

  持續加大資金支持力度

  城市更新量大面廣。以城市重要的“里子工程”地下管網建設改造為例，預計未來5年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。

  劉蘇社介紹，一攬子增量政策明確，要加強城市更新的重點建設，國家發展改革委將繼續統籌用好各類資金，提前安排相關項目的清單和投資計劃，加快推動符合條件的項目開工建設，同時健全完善可持續的更新改造機制，積極推進城市基礎設施提升改造，盡快補齊城市基礎設施的短板，充分釋放我國新型城鎮化的巨大潛力，形成新的經濟增長點。目前，我國城市地下管網的資金需求量比較大，很多項目也比較成熟。

  將優先支持一批城市更新重點項目。劉蘇社表示，2023年至2024年，國家發展改革委安排中央預算內投資、增發國債資金和超長期特別國債資金共超過4700億元，其中重點支持了城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區改造等城市更新項目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的重點，2025年也將繼續加大力度。

  據介紹，在2024年10月底前下達的2025年1000億元“兩重”項目清單和1000億元中央預算內投資計劃當中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃氣、供排水、供熱等管網建設，突出人口規模大、密度高的重點城市和中心城區，重點支持在建工程和2024年四季度可以開工的項目，推動解決燃氣管網老化、城市內澇、供水管網漏損等突出問題，同時繼續統籌加大中央預算內投資對城鎮老舊小區改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項目的支持力度。也要研究將老舊街區（老舊廠區）改造等有一定收益的城市更新項目納入地方政府專項債支持范圍。

  有力有序推進重點任務

  城市更新對于城市發展模式轉型、助力經濟高質量發展、滿足人民群眾需要都具有重大意義。來自住房和城鄉建設部的數據顯示，2024年我國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元，綜合性成效逐步顯露。有410多個城市成立城市更新工作領導小組，21個城市設立城市更新局，12個省建立省級督導機制，7個省將城市更新納入省級政府績效考核。10個省分層次開展省級城市更新試點工作。297個地級及以上城市全面開展城市體檢，310多個城市編制城市更新專項規劃，16個省建立城市更新項目庫，各地不斷優化建設工程審批管理程序。

  未來，各地應堅持目標導向和問題導向，有力有序有效推進城市更新重點任務。劉蘇社介紹，更新改造任務的實施應分類有序推進。區分任務的輕重緩急，按照短期聚焦消除安全隱患，中期推進老化設施更新，長期促進設施功能完善的工作思路，組織實施城市基礎設施提升改造行動，優先推進涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網安全提升、老舊居住區宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設施安全改造等工程建設，有序推進老舊街區（老舊廠區）轉型提質、城市公共服務功能提升等工程建設。

  住房和城鄉建設部部長倪虹表示，2025年將從五方面大力實施城市更新。一是堅持“先體檢、后更新，無體檢、不更新”，建立城市體檢和城市更新一體化推進機制。查找人民群眾身邊的急難愁盼問題；找出影響城市競爭力、承載力和可持續發展的短板弱項，體檢出的問題就是更新改造的重點。

  二是深化城市建設、運營、治理體制改革，建立可持續的城市更新模式和政策法規。

  三是謀劃實施一批城市更新改造項目，全面完成2000年底前建成的城鎮老舊小區改造任務，基本完成已排查出老化燃氣管道的更新改造任務，基本消除縣級城市建成區黑臭水體。持續實施完整社區建設、既有建筑改造利用和老舊街區更新改造、地下管網管廊建設改造、建筑市政基礎設施設備更新、城市生活垃圾分類、口袋公園和城市綠道建設、公園綠地開放共享、城市居住區養老服務設施和兒童友好空間建設等民生工程、發展工程。鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。

  四是構建城市管理新模式，完善“一委一辦一平臺”，推動城市管理融入基層治理，形成智慧高效治理新體系，提高城市管理科學化、精細化、智能化水平。

  五是以“新城建”為引擎打造高水平“數字住建”，系統推進數字家庭、智慧住區、房屋建筑管理智慧化、城市運行管理服務平臺、智能化市政基礎設施建設改造等任務，全方位提升數字化、網絡化、智能化水平。

  積極探索創新融資模式

  城市更新蘊含著巨大的市場潛力，項目的投資額比較大，單靠政府投資遠遠不夠，必須建立多元化的投入機制，大力度吸引民間資本的廣泛參與。劉蘇社介紹，對市場化程度較高、經營屬性較強的領域，完善投入機制、提高投入效率，充分發揮市場機制的作用。對回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域，也將充分發揮政府和社會資本合作新機制，也就是PPP新機制的作用，以及基礎設施不動產投資信托基金（REITs）等作用，形成政府引導、市場運作、全社會參與的可持續更新改造模式。

  住房和城鄉建設部有關負責人介紹，2024年，各地積極創新多元化城市更新投融資機制。12個省設立專項資金給予獎補或貸款貼息，12個省發行專項債近1000億元用于各類更新改造，一些地方完善稅費減免政策。各地積極爭取金融信貸支持，拓寬征信方式、延長貸款期限。28個城市設立城市更新基金，總資金規模達4550億元。各地通過政企合作、特許經營、企業承包、自主更新等，吸引社會資本投入。

  在構建城市更新多元投融資機制過程中，一些地方加大地方政府資金投入。如江蘇省出臺《江蘇省“城新貸”財政貼息實施方案》，對城市更新重點領域和建筑市政基礎設施領域設備更新中長期貸款給予總計4億元的1個百分點省級財政貼息。重慶市發行政府專項債支持城市更新，如渝中區2021年至2023年共發行城市更新專項債包13個、發債總額83.3億元，撬動區域固定資產投資約120億元，形成投資拉動力。

  還有一些地方組織金融機構、社會資本多渠道融資。如河南省整合多種金融工具支持城市更新，出臺《關于金融支持城市更新行動的意見》，2024年上半年，通過金融機構預審的城市更新項目114個，有88個項目獲得金融機構批復，累計投放貸款216.62億元。江西省引導開發性、政策性金融機構支持城市更新。江蘇省南通市設立城市更新資金超市。

  中國城市規劃設計研究院城市更新分院院長范嗣斌認為，要注重激發社會多元主體的內生動力，協力推進城市更新。要構建好政府、市場與社會多元主體之間的責任、權利和資金共擔機制，統籌利用好各方資金資源參與城市更新。要結合近期“兩重”“兩新”等相關政策，發揮財政資金的引導和撬動作用，鼓勵市場化手段促進多方合作，探索融資模式和金融服務“工具包”，激勵社會資本積極投入和深度參與城市更新。可以通過資金獎補、金融支持、稅收優惠、流程簡化、打通障礙等激勵政策鼓勵產權主體、使用主體等自主更新，鼓勵運營主體提前介入城市更新。

  在中國城市發展規劃設計咨詢有限公司首席規劃師楊一帆看來，構建政府、市場與市民之間的資金共擔機制，需要遵循市場基本規律，建立保障每個合法主體合理權益的長效機制，以穩預期促參與。各城市應因地制宜進行創新探索，在劃定城市更新單元、確定實施主體、構建建設與運營模式等過程中，充分考慮城市各要素的社會價值和經濟屬性，研究價值兌現路徑，實現社會效益與經濟效益一體兩面雙獲益。

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